王明进:新时代人民政协民主监督的性质定位与完善路径

2018年05月07日 14:26:11 发布者:民盟海淀区委

党的十八大以来,以习近平为核心的党中央从发展中国特色社会主义民主政治和全面推进国家治理体系和治理能力的现代化出发,发展了人民政协理论,对人民政协工作提出了新的要求。政协民主监督是人民政协工作的重要内容,也是党中央关于政协工作的重点关切。201610月召开的十八届六中全会通过新修订的《中国共产党党内监督条例》第一次把政协民主监督写进党内法规,20173月中共中央办公厅又印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》(下文简称《意见》),对政协民主监督进行了新定位,习近平同志在201710月所做的党的十九大报告中对政协民主监督又展开了新的论述。政协民主监督是中国协商民主建设的重要内容,也是新时代中国特色社会主义民主建设的重要内容。

一、 正确把握政协民主监督的性质定位

对政协民主监督的性质定位认识不清,就不可能认识到其独特价值,同时也会导致对其实效性的怀疑,进而导致对政协民主监督的轻视,导致在实践中对政协民主监督工作的不积极、不热心,进一步弱化政协民主监督的作用。对政协民主监督的性质定位的认识误区,主要存在这样三个方面。

首先,对政协民主监督的非权力性认识不够。除第一届人民政协曾短暂代行人民大表大会的职责外,人民政协在中国政治制度史上并不是权力机构。政协委员并不是选举产生,而是“推举”产生,甚至政协委员会的人数也没有硬性规定,有一定伸缩性[2]。这主要是因为共和国的缔造者们并没有把政协设计成一个权力机关,毛泽东在1954年指出,“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。……如果把政协全国委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。” [3]人民政协作为非权力机构的特性决定了人民政协的民主监督的非权力性。政协民主监督并不是一开始就被规定为政协的基本职能的,而是到了中共八大确立了各党派之间“长期共存、互相监督”的关系之后,监督的概念才被引入了政协,监督的含义是指各党派相互提意见,作批评。邓小平在19809月指出,“在修改章程中,不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论,提出批评和建议。但无权对政府进行质询和监督。”[4]1989年初《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》首次提出了政协的主要职能,指出“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商,并通过提出建议和批评发挥民主监督作用。”以权力监督的标准来要求政协民主监督,很容易得出政协民主监督“说了也白说”的结论。

其次,对政协民主监督的形式和内容等理解错误。在政协民主监督的具体的实践中,很难把民主监督与政治协商、参政议政等职能完全分开,例如,同样都是协商,决策之前的协商往往被看成政治协商和参政议政,而在决策实施过程中或实施之后的协商,则在更大程度上可以被看成是监督。但政治协商和民主监督的这种关联性往往导致人们理解政协民主监督时走入误区,认为政协只有政治协商和参政议政,没有民主监督,或者民主监督过于弱化。同时,改革开放以来,党的基本路线是以经济建设为中心,“人民政协要围绕中心、服务大局,这就决定了人民政协的政治协商、参政议政职能在重要程度上要优先于民主监督职能,……容易导致民主监督湮没于政治协商和参政议政,难以彰显效果。”[5]还有人认为在人民政协具体实践中,民主党派都是共产党的“应声虫”,实际上是自己人监督自己人,是同体监督,很难听到不同意见,更听不到反对性或者批评性意见。这实际上是拿西方多党制情形下的政党之间的监督来类比政协民主监督,认为只有对抗性的监督才叫监督,这只能得出人民政协的民主监督弱化甚至缺乏的认识。

第三,对政协民主监督在我国社会主义监督体系中作为辅助性监督的位置认识不清。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》列举了我国监督体系的各个构成部分,其中就包括“党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督”等,需要注意的是,政协民主监督只是民主监督的构成部分之一,因为民主监督最早是指来自民主党派和无党派人士对共产党的监督和相互监督,民主监督还保护民主党派对共产党的监督。而在所有这些监督中,由于中国共产党的领导地位所决定,党内监督才是我国起决定性作用的监督,政协民主监督职能起到辅助性作用。习近平总书记指出,“党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本、第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系,才能为全面从严治党提供有力制度保障。”[6]同时,政协民主监督和人大监督、行政监督、司法监督、审计监督等相比,缺乏相应的法律法规支持,这也容易使人产生政协民主监督不重要、受轻视的错觉。

对政协民主监督的性质定位认识不清,原因往往出在对人民政协作为非权力性机构的性质存在错误认识。对政协民主监督的独特实践缺乏深刻理解,认识不到政协民主监督与西方政党多党之下的政党监督存在的差别,也会导致对政协民主监督的独特价值缺少认识。

《意见》指出,“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中,依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督”。这种规定并不是改变政协民主监督的性质定位,而是对其认识的进一步深化。深入领会中央对政协民主监督的“协商式监督’的新定位,有助于扫除人们在民主监督问题上的一些糊涂认识,有助于认识政协民主监督的独特优势。首先,“协商式监督”的新定位体现了党对政协民主监督事业的绝对领导。党的十九大报告指出,党的领导是中国特色社会主义的最本质的特征,协商民主是实现党的领导的重要方式。政协民主监督的目的是为了促进党和政府工作的更加科学民主,是为了确保党对中国特色社会主义事业的领导。其次,“协商式监督”的新定位说明了政协民主监督在我国社会主义监督体系中的地位,表明人民政协的民主监督是一种协助性、配合性监督,不是靠权力和法律的强制,而是靠真知灼见、以理服人、社会影响力而展开的监督,是为了协助党和政府改进工作。第三,“协商式监督”的新定位凸显了政协民主监督和西方多党制条件下对抗性竞争的根本区别。把人民政协协商民主定位为“协商式监督”突出了其平等性和包容性,突出了这种监督是善意的监督,是建设性的监督,而不是破坏性的监督。

正确把握政协民主监督的性质定位,才能深刻认识到其价值优势,才能真正使我们的党员干部和人民群众认识到政协民主监督的重要性,从思想深处重视政协民主监督,同时也才能正视政协民主监督在具体实践过程中遇到的困难和问题,推进人民政协事业的发展。

二、 政协民主监督在实践中存在的具体问题

政协民主监督的作用和效果之所以受到质疑,也和政协民主监督在实践中存在的一些具体问题有关。这虽然不涉及政协性质和制度的根本性问题,但也是我们需要加以特别关注的。从改革开放后各地政协民主监督的实践来看,反映出来的问题还很不少,大致可以进行如下概括总结。

第一,政协民主监督的环境有待改进。被监督者是否形成对政协民主监督的正确认知决定了民主监督的具体环境。政协民主监督的对象一般是党政机构,这些机构的领导者往往握有实权,他们由于对政协民主监督的性质定位认识不清,对政协民主监督的独特价值优势缺乏认识,他们要么认为民主监督无用,民主监督只不过是走形式而已,没有硬性的约束力,因此就可以虚与委蛇;要么认为政协民主监督是挑毛病找麻烦,对民主监督心存疑虑,听不得批评意见,容不得民主监督。另外,还有一些党员干部自认为完全正确,听不得不同意见,以家长自居,以教育者自居,对民主监督的存在价值缺乏必要的认识。这种状况必然导致在实际工作中对政协民主监督的忽视或排斥,导致人民政协在践行民主监督时遇到困难。

第二,民主监督的制度和机制还有待进一步建设。政协民主监督在人类政治文明发展史上是一个新事物,在我国实行的实践只有60多年的时间,而其规范化、制度化、程序化的时间则是在改革开放后特别是最近二十多年才取得了重大进展,因此在具体实行制度和机制上难免存在一些问题。首先,尽管党对民主监督越来越重视,在具体实施上则往往会遇到一些具体的问题没有明确的可操作制度,民主监督具有一定的随意性和盲目性。其次,民主监督的评估和激励机制有待健全。由于民主监督与政治协商、参政议政等边界模糊,在对政协民主监督的工作进行评估时有时会遇到麻烦,而缺少评估和激励,政协委员履行民主监督职责的动力则会受到影响。再次,特约监督没有受到重视。特约监督是人民政协履行民主监督的一个重要渠道,是政协委员履职的重要途径。但有些基层政权机关在对特约人员公开信息时是有选择的,导致特约人员不能有效履行监督,加上缺乏制度上的保障,必然会降低特约监督的效果。

第三,政协委员监督意识和监督质量有待提高。相比于政治协商、参政议政职能,政协委员对履行民主监督职能的热情不高,意识不强。“对热点问题因有顾虑而没有胆魄实施监督,对社会上存在的大量问题因时间精力所限而无力实施监督,从而使政协民主监督显得乏力。”[7]很多委员因怕惹麻烦而不愿意监督,或者隔靴搔痒,使民主监督缺乏应有的深度和广度而流于形式。也就是说,政协委员自身对民主监督的性质及其重要性也缺乏足够的认识,就会影响民主监督的积极性。一般而言,委员的学识和监督质量有很强的关联性,政协委员的优势就在于能够从专业领域对党和国家的重大方针政策和重要决策部署提出建议和意见。但是,专业学识和民主监督的质量也不能完全划等号,在很多情形下,全局意识和政治把握能力更为重要。

 三、 正确把握性质定位,不断完善政协民主监督

政协民主监督给人以软弱虚无的印象,被视为政协工作的短板,既有主观原因,也有客观原因。从主观原因看,人们对政协民主监督性质定位的认识不清,认识不到政协民主监督的价值,进而导致对政协民主的忽视或无视;从客观因素看,政协民主监督在实践中遇到的某些具体问题,其中既包括政协委员自身建设存在的问题,也有具体制度机制建设方面存在的问题,容易引起人们对政协民主监督产生误解,忽视政协民主监督的作用,使政协民主监督的实效性不强。人民政协“民主监督职能弱化的根本性问题……是对民主监督重视不够的问题,是民主监督的体制、机制、程序、规范以及具体运行不完善的问题。”[5]

党的十八以来,以习近平同志为核心的党中央在中国特色社会主义民主政治理论建设特别是协商民主理论建设上取得重大进展,特别是根据我国政协民主监督的具体实践,2017年中共中央办公厅印发的《意见》,对推进人民政协民主监督工作提供了指引。

中共中央办公厅印发的《意见》以及各级党委陆续制定并发布了更加详细的实施意见,表明中国共产党正视人民政协民主监督在制度、机制、规范建设中所遇到的问题,并决心采取切实有效的措施来进一步推动政协协商民主建设。回顾政协民主监督事业所取得的成绩以及当前面临的问题,我们需要采取更加切实的措施,推进政协民主监督的发展,使政协民主监督的效能最大化。

第一,各级党委要重视政协民主监督,优化政协民主监督的外部环境。政协民主监督是以权利监督权力,这就要求权力的拥有者要尊重监督者的权利,给政协民主监督一个有利的外部环境。这首先改善执政党执政方式。社会主义民主政治建设离不开中国共产党的领导,但党的领导方式和执政方式决定了政协民主监督的政治环境。要做到科学执政,民主执政和依法执政,科学界定执政党和国家公共权力的不同职能,严格按宪法和法律规定来行使自己对国家和社会的领导,扩大人民群众对国家和社会事务的参与、决定、监督,推进社会主义政治的民主化进程,从而推动政协民主监督外部环境的完善。其次必须保障人民的民主权利,包括参与权、知情权、表达权。要采取措施,增强公民的有序政治参与意识,树立民主法治、自由平等和公平正义的理念;加强基层民主制度建设,丰富民主形式,拓宽民主渠道;发挥党内民主对人民民主的引导和示范作用,帮助干部树立正确的权力观,改变权力本位的旧观念,树立人民权利本位的新观念。再次,要坚持依法治国。邓小平曾说过,必须使民主制度化、法制化。只有加强法制,才能保障人民民主[8]。建国后社会主义民主曲折发展道路告诉我们,法律是扩大社会主义民主和保障人民民主权利的最有力的武器。为此,要重视树立社会主义法治理念,努力推进科学立法、民主立法,建立科学完善的法律体系,推行依法行政,建立法治政府,坚持法律至上,维护法律尊严。只有这样,才能让民主监督有所依靠,才能使人民政协的民主监督超越单纯事务性的建议,回归民主监督的本真。

第二,切实落实《意见》精神,推进政协民主监督的制度、机制和规范建设。人民政协的民主监督行为需要通过加强具体的机制建设来保障。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度虽然已经写入宪法,但这只是一个基础性的平台,缺少完善的实体法支撑[9],《意见》为我们推进这方面的工作指明了方向,但具体工作还要在实践中摸索推进。首先,健全政协民主监督的制度。目前,对政协民主监督的原则、内容、形式以及性质等规定越来越明确,但在监督的具体程序、监督的结果和效率等方面没有详细的细则,可操作性不是很强,应该不断创新民主监督的方式,使民主监督的可操作性更强。其次,要明确民主监督的程序和规范,明确规定在知情环节、沟通环节和反馈环节上的实施细节,扩大知情权的渠道;在沟通环节上实现信息的顺畅以及组织和机构平等的权力关系;在反馈环节上,要建立责任和惩罚制度。实现民主监督内容、民主监督活动方式、民主监督知情渠道、民主监督舆论宣传等方面的制度化、规范化和程序化。再次,要建立监督保护机制,只有在充分保障监督主体的参与权、知情权等民主权利时,才能确保政协民主监督的权威性,使监督主体免受外在的干扰和伤害,同时制定明确的法规和制度保障监督主体提建议的权利、专项考察活动的权利、以及免责的权利等。

第三,提高自身素质,加强自身建设。政协民主监督的性质定位决定了其监督必须靠政协监督本身的质量,靠针对国家重大方针和重要决策部署的贯彻落实情况所提出的意见、批评和建议的针对性、合理性、可行性,这就对政协的自身建设提出了较高的要求。人民政协首先要强化民主监督意识。作为政治监督,民主监督要求监督者有强烈的政治责任感和使命感。这就要求政协委员除了有较高的专业素养,还要求较高的政治把握能力和全局意识,积极履行民主监督职能。其次,从强化民主监督职能入手,加强组织队伍建设。要探索政协委员产生的新机制,增强代表性。建立政协委员的新陈代谢机制,把真正愿意为参政议政做事的人选拔上来,确保政协委员的整体素质。继续探索政协委员参与政协活动的新途径,尤其是要探索在政协全会、常务委员会闭会期间政协委员参加政协活动的渠道,建立政协委员在人民政协开展经常性工作的运行机制,为支持民主党派、无党派认识参政议政创造更好的环境。要发挥界别的作用,应该强化和活跃界别活动,强化政协委员的界别意识,建立界别内部经常性互动的机制,发挥界别的优势,反映不同界别群众的利益和诉求。再次,要重视政协机关的建设。根据《意见》要求,要牢固树立以政协委员为本的工作意识,按照规范化、程序化、制度化的要求,创新工作方式,提高服务水平。

政协民主监督是我国社会主义协商民主的重要实现形式,是习近平新时代中国特色社会主义的重要内容。切实发挥政协民主监督职能,对于完善我国的民主监督体系,提高执政党的执政能力,建设中国特色的社会主义民主政治具有重要意义。人民政协民主监督之所以在实践中被弱化,既有人们对政协民主监督的性质定位认识模糊有关系,也和我们在政协民主监督实施过程中遇到的具体问题有关系。党的十八大以来,中国特色社会主义理论进入新时代,在民主政治理论发展上有了新突破,在人民政协民主监督的理论和实践上都有了新的探索,有助于清除在政协民主监督方面的错误认识,有助于推动人民政协民主监督实践的进一步发展。

参考文献

[1] 中共中央文献研究室编.毛泽东传(18931949.北京:中央文献出版社1996719720

[2] 黎言惠.也谈人民政协的民主监督[J].中国人民政协理论研究,2016(2).

[3] 毛泽东.关于政协的性质和任务[A].毛泽东文集(第六卷). 北京:人民出版社.1999:384.

[4] 邓小平.政协不能搞成权力机构[N],人民政协报, 2014-09-20.

[5] 张峰.论人民政协民主监督的协商式监督新定位[J],国家行政学院学报,2017(6).

[6] 习近平.习近平关于全面从严治党论述摘编[C],北京: 中央文献出版社.2016:213

[7] 徐祖荣. 善治语境下创新政协民主监督机制研究[J].马克思主义与现实,2009(6).

[8] 邓小平.邓小平文选(第二卷)(C). 北京:人民出版社1994:189.

[9] 张岐.提升人民政协政治协商质量的对策建议[J]. 中国人民政协理论研究,2010(3).

(王明进:北京外国语大学国际关系学院副院长,民盟北京市统战理论研究会副会长,民盟海淀区委副主委)